MINISTÉRIO PÚBLICO E POLÍCIA JUDICIÁRIA
NATUREZA JURÍDICA DAS REQUISIÇÕES MINISTERIAIS À AUTORIDADE POLICIAL

A doutrina e a jurisprudência têm se debruçado sobre o estudo acerca da viabilidade jurídica da investigação criminal levada a efeito pelo Ministério Público, em contraposição à pretensa exclusividade da Polícia Judiciária para tal mister. Trata-se de questão que, conforme demonstrado a seguir, não é a mais importante a ser discutida.

Com efeito, a questão primordial diz respeito à titularidade do inquérito policial e os marcos de autonomia que devem nortear as relações entre Ministério Público e Polícia. Seria muito interessante analisar a legalidade e os limites do controle externo da atividade policial pelo Ministério Público, mas, neste momento, o foco do estudo será apenas a investigação criminal e a descrição da natureza jurídica das requisições e cotas ministeriais dirigidas pelos membros do Parquet à autoridade policial.

É inegável que, trazendo-se luz sobre a natureza jurídica de tais atos ministeriais, muito se esclarecerá acerca dos limites que regem a interação institucional entre Ministério Público e Polícia Civil.

PODERES PARA INVESTIGAÇÃO CRIMINAL

• TITULARIDADE DO INQUÉRITO POLICIAL

Recentemente, até mesmo o Supremo Tribunal Federal foi instado a manifestar-se sobre a possibilidade de o Ministério Público promover, por conta própria, investigação criminal. E o entendimento daquela Corte, ainda que não pacificado, foi que o Ministério Público pode fazer tais investigações.

O palco da contenda doutrinária divide-se entre aqueles que afirmam que o Ministério Público pode investigar crimes por conta própria, os que entendem que não pode e os que entendem que nem deveria existir o inquérito policial.

Os doutrinadores que entendem ter o Ministério Público atribuições para investigar criminalmente são, em sua maioria, promotores de justiça e procuradores da república. Os que entendem o contrário são, primordialmente, delegados de polícia. Os que entendem que deve ser extinto o inquérito policial são, em grande número, advogados, juristas e até mesmo alguns representantes da Polícia Militar.

Como se vê, o debate é calcado mais nos interesses e conveniências de cada classe do que numa base científica e jurídica, propriamente dita. De forma minoritária, encontra-se na doutrina parecer exclusivamente técnico sobre o tema. Alguns doutrinadores, sem vinculação com esta ou aquela instituição, exprimem seu entendimento de forma imparcial.

O fato é que a discussão acerca dos poderes do Ministério Público para encetar investigação criminal por conta própria não tem a importância que lhe conferem os juristas de plantão. É que, na verdade, qualquer pessoa pode investigar um crime. Porém, para revestir esta investigação de legalidade, a pessoa deve comunicar os fatos à autoridade competente. A lei não cita que a autoridade policial tem exclusividade na investigação criminal.

Este silêncio da lei, por sinal, é o que baliza o entendimento dos que se manifestam favoravelmente às investigações criminais pelo Ministério Público. Segundo esta tese, o § 4º do art. 144 da Constituição Federal e o parágrafo único do art. 4º do Código de Processo Penal não impõem exclusividade da apuração penal à autoridade policial.

Dizem os referidos dispositivos legais:

CONSTITUIÇÃO FEDERAL
Art. 144. .........................................................................................
(...)
§ 4º Às polícias civis, dirigidas por delegados de polícia de carreira, incumbem, ressalvada a competência da União, as funções de polícia judiciária e a apuração de infrações penais, exceto as militares.

CÓDIGO DE PROCESSO PENAL
Art. 4º A polícia judiciária será exercida pelas autoridades policiais no território de suas respectivas circunscrições e terá por fim a apuração das infrações penais e da sua autoria.
Parágrafo único. A competência definida neste artigo não excluirá a de autoridades administrativas, a quem por lei seja cometida a mesma função.

Realmente, esses dispositivos não trazem nenhuma determinação de exclusividade, sendo que o parágrafo único do art. 4º do CPP é claro ao estender às demais autoridades administrativas a competência para apuração de infrações penais específicas. Assim, se deputados e senadores podem investigar em sede de CPIs e magistrados conduzir inquéritos para apuração de crimes cometidos por seus pares, por que não poderiam os promotores de justiça investigar fatos a fim de aparelharem suas ações penais?

Até mesmo detetives particulares podem investigar. Portanto, parece que o problema não é quem tem ou não poderes para promover atos de investigação, mas sim se esta investigação substitui o inquérito policial. E a resposta é não.

Quem preside o inquérito policial é o delegado de polícia. Quando a lei dele retira esta atribuição, o faz expressamente, como no caso das CPIs e dos inquéritos contra magistrados. E o Ministério Público ainda não foi contemplado com lei neste sentido.

O próprio STF, ao pronunciar-se recentemente em julgamento acerca dos poderes de investigação pelo Ministério Público, concluiu não existir a feudalização do processo investigatório pela Polícia, mas ressaltou, em termos claros, que o inquérito policial é presidido e comandado pelo delegado de polícia.

Portanto, muito embora possa realizar atos investigativos, não pode o Ministério Público iniciar ou presidir inquérito policial. Esta diferenciação é importante, na medida em que há atos que somente a autoridade policial pode realizar.

Tome-se como exemplo a escuta telefônica. Por lei, o Ministério Público pode requisitá-la, mas a mesma lei é clara ao especificar que todo o procedimento da escuta será executado, acompanhado e supervisionado pela autoridade policial, que é o delegado de polícia. Como se vê, há atos que o Ministério Público pode executar de forma concorrente, como a coleta de documentos e até mesmo oitiva de pessoas, mas há atos que não lhe são deferidos por lei, como o exemplo citado.

Diz o art. 6º da Lei nº 9.296/96, acerca do pedido e procedimento da escuta telefônica: “Deferido o pedido, a autoridade policial conduzirá os procedimentos de interceptação, dando ciência ao Ministério Público, que poderá acompanhar a sua realização. § 1° No caso de a diligência possibilitar a gravação da comunicação interceptada, será determinada a sua transcrição. § 2° Cumprida a diligência, a autoridade policial encaminhará o resultado da interceptação ao juiz, acompanhado de auto circunstanciado, que deverá conter o resumo das operações realizadas. § 3° Recebidos esses elementos, o juiz determinará a providência do art. 8°, ciente o Ministério Público”.

Como se vê, atos exclusivos da autoridade policial com mero acompanhamento do Ministério Público, se este assim quiser.

A justificativa de que o Ministério Público é o titular da ação penal e, por isso, pode promover atos de investigação destinados a instruir devidamente tal ação, é temerária, pois tal raciocínio leva à ideia de que, nos crimes

de ação privada, cujo titular da ação penal é o ofendido, este tem poderes para investigar por conta própria, sem a necessária satisfação à autoridade policial.

O melhor entendimento é o de que Ministério Público e Polícia Civil têm competência concorrente para investigar, isto porque a lei não estabelece qualquer exclusividade da autoridade policial para tais atos, porém o Ministério Público não pode substituir o delegado de polícia no inquérito policial e, muito menos, desempenhar atos exclusivos de tal inquérito ou da autoridade policial, definidos expressamente em lei.

Importante lembrar que o conceito de inquérito policial como peça meramente informativa cai por terra quando se constata a imperiosa necessidade da realização imediata de provas periciais em crimes que deixam vestígios, e que não poderão ser reproduzidas posteriormente em juízo. Aliás, se fosse meramente informativo, o inquérito não necessitaria de acompanhamento pelo Judiciário ou pelo Ministério Público, posto que estes órgãos a ele não estariam vinculados ou adstritos.

Não menos importante, também, ressaltar que, por não estar preparado para a atividade de investigação e por não ter efetivo suficiente, o Ministério Público vale-se do auxílio policial para a consecução de seus objetivos investigatórios, o que, na prática, continua reservando a investigação criminal à força organizacional policial.

Tudo o que foi dito até agora é importante para definir o contexto no qual se desenvolvem as requisições e promoções ministeriais em sede de inquérito policial. Uma vez definidas as competências do promotor de justiça e do delegado de polícia no que tange à investigação e ao inquérito policial, é possível analisar a natureza jurídica destas requisições e promoções.

REQUISIÇÕES: definição e natureza jurídica

É imperioso reiterar que o interesse de uma classe não pode determinar as conclusões científicas acerca de determinada matéria. Assim é que o autor deste artigo, apesar de Delegado de Polícia, curva-se ante a constatação científica de que nosso arcabouço legal não impõe exclusividade de investigação criminal à polícia judiciária.

Nessa esteira, cabe responder a uma primeira pergunta: Existe subordinação hierárquica entre Ministério Público e Polícia Civil? A resposta é não, e não comporta polêmica no meio jurídico. Pacífica é a posição de que não existe esta relação subordinada.

Pois bem, assim constatado, fica mais fácil entender o que são as famosas requisições ministeriais em sede de inquérito policial. Se não mantêm, o Ministério Público e a polícia judiciária, vínculo de comandante/comandado, em princípio as requisições de um a outro não podem constituir-se em ordem.

A conhecida expressão que define as requisições ministeriais como atos “com conotação de ordem” revela uma filigrana jurídica que não subsiste por si só. Afinal de contas, não existe uma “meia ordem”. Ou é ordem ou não é. Ordem é um comando direto e com poder coercitivo legítimo, ínsito em sua própria essência. Ato que não é dotado de tal poder e ao qual juristas têm que dar “conotação de ordem” é qualquer coisa, menos ordem.

O magistrado e a Receita Federal, para citar apenas dois exemplos, têm o poder de fazer determinações coercitivas indiscutíveis, porque a lei assim o define. O Ministério Público, por sua vez, não detém este poder em qualquer situação, porque não previsto legalmente. Incumbe lembrar, mais uma vez, que esta análise é eminentemente jurídica, e não política.

No que tange à polícia judiciária, o Ministério Público tem atribuições, dentre as quais a de elaborar requisições de instauração de inquérito policial ou que entender cabíveis para as apurações criminais em sede de tal procedimento.

São diferentes as requisições do Ministério Público em inquéritos civis e outros procedimentos que lhe são afeitos. Aqui não se discute o poder mandamental do agente ministerial. Já quanto ao inquérito policial, a situação é um pouco diferente.

Referindo-se ao inquérito policial, o promotor de justiça continua com poderes para efetuar requisições, mas aqui estas requisições não constituem ordem, pois não há hierarquia entre promotores e delegados. Não constituem, igualmente, ato com “conotação de ordem”, pois o promotor de justiça não tem o poder jurisdicional de um juiz de direito.

Nunca é demais lembrar que as regulamentações e definições acerca dos poderes e atribuições específicas do Ministério Público, no que pertine ao inquérito policial, encontram-se fixadas em resoluções do próprio Parquet, o que coloca sempre um questionamento acerca não de sua legalidade, mas de sua legitimidade.

A requisição ministerial para instauração de inquérito policial, ou mesmo de alguma diligência, dirigida ao delegado de polícia, pode ser por este recusada, em despacho fundamentado, justificando sua inconstitucionalidade, sua inadequação legal, sua desnecessidade, sua ilegitimidade ou seu efeito procrastinatório.

Em outras palavras, o delegado de polícia não está absolutamente adstrito às requisições do Ministério Público, mas deve ter razões suficientes para justificar seu entendimento, sob pena de arcar com as conse­quências administrativas de seu ato. E nada mais justo, pois os entes da Administração Pública têm entre si direitos e deveres, dentre os quais a urbanidade e a legalidade. Juiz de direito, Ministério Público e delegado de polícia devem satisfações entre si, na medida em que norteiam os princípios gerais da administração.

O Superior Tribunal de Justiça, mostrando que a questão já não é nova, assim decidiu:

PROCESSUAL PENAL. HABEAS CORPUS. INQUÉRITO POLlCIAL. AUSÊNCIA DE JUSTA CAUSA. MINISTÉRIO PÚBLICO. CONTROLE EXTERNO DA POLÍCIA JUDICIÁRIA. CONTROVÉRSIA. ATIPICIDADE PENAL.

– A extensão conceitual do controle externo da atividade policial pelo Ministério Publico é questão a ser dirimida pela cúpula da Administração, considerando os altos interesses públicos, abstraídas as políticas corporativas.

– Eventual debate sobre o tema, em que ocorre discussão e desacordo entre promotores de justiça e delegados de polícia, não configuram, em tese, crime de desobediência, pois não se confunde controle externo com subordinação hierárquica.

– Recurso ordinário provido. Habeas corpus concedido.

(RHC nº 7.640-SP, Rel. Min. Vicente Leal, 6ª Turma, DJ 13.10.98, p. 186, RSTJ, v. 117, p. 533.)

Ora, o entendimento de que não há crime de desobediência na inobservância de requisição ministerial por autoridade policial denuncia, de pronto, que a natureza de tal requisição não é de ordem, nem pode ter conotação de ordem, pois, mesmo que possuísse tal conotação, daria azo ao crime mencionado.

O entendimento jurisprudencial, que já era esposado na época pelo STJ, revela ainda que a solução de divergências entre promotores e delegados passa mais pelo campo político, ao atribuir tal solução à “cúpula da Administração”, sem falar sequer em necessidade de manifestação judicial.

CONCLUSÃO

Fica, então, a dúvida: se as requisições ministeriais à autoridade policial não são ordem nem atos com conotação de ordem, o que são? Parece que a definição mais correta é aquela que delineia estas requisições ministeriais como aquilo que elas realmente são: requisições, definidas em dicionários e enciclopédias como um pedido, uma solicitação.

Como não se pode confundir controle externo com subordinação hierárquica, a requisição do promotor de justiça ao delegado de polícia é um requerimento ao qual o delegado deve sempre esforçar-se para atender, em nome do interesse público, e sabendo que, caso não atenda, sem justificativa, poderá responder administrativamente por sua omissão ou recusa.

O importante é que fique claro que o delegado de polícia deve sempre procurar atender à requisição ministerial não em nome de uma ordem emanada do promotor, mas, sim, em nome do interesse público.