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Geraldo BrindeiroA Constituição Federal de 1988 completou vinte e um anos no ano passado, em outubro. É uma Constituição moderna e contemporânea, inovou em temas como meio ambiente, defesa do consumidor e direitos fundamentais, e foi instrumento de redemocratização do País. Mas um dos aspectos mais marcantes da Constituição foi a criação de um novo e mais poderoso Ministério Público, com atuação bem mais ampla, e, consequentemente, estabelecendo papel ainda mais relevante para o Procurador-Geral da República.
Nas Constituições anteriores (1946 e 1967), considerava-se que o Ministério Público Federal fazia parte do Poder Executivo, vinculando-o ao Ministério da Justiça. O Procurador-Geral da República, escolhido entre cidadãos de notável saber jurídico e reputação ilibada (tal como os Ministros do Supremo Tribunal Federal), era, no entanto, demissível ad nutum pelo Presidente da República, isto é, podia ser livremente demitido. Dizia-se, então, jocosamente: era nomeado em português e demitido em latim (Constituição de 1946, art. 126; Constituição de 1967, art. 138).
A partir da Constituição de 1988, o Ministério Público Federal foi incluído no âmbito do Poder Judiciário e definido como instituição permanente, essencial à prestação jurisdicional do Estado, incumbimdo-lhe a defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis. Passou a ter autonomia administrativa, financeira e orçamentária, sendo o seu Chefe – o Procurador-Geral da República – nomeado e empossado pelo Presidente da República dentre integrantes da carreira, maiores de trinta e cinco anos, após a aprovação do seu nome pela maioria absoluta do Senado Federal, para mandato de dois anos, permitida a recondução. E a destituição do Procurador-Geral da República, por iniciativa do Presidente da República, passou a depender também de autorização prévia do Senado federal, mediante o voto da maioria abosulta.
O Procurador-Geral da República, de acordo com a Constituição Federal de 1988, deve ser previamente ouvido nas ações de inconstitucionalidade e em todos os processos de competência do Supremo Tribunal Federal (Constituição Federal, art. 103, § 1º).
Note-se, assim, que a influência da atuação e dos pareceres do Procurador-Geral da República perante o Supremo Tribunal Federal poderá ser imensa, na medida em que o Pretório Excelso concorde com as manifestações do Chefe do Parquet Federal.
Observe-se que o Procurador-Geral da República emite pareceres em todas as ações diretas de inconstitucionalidade, ações declaratórias de constitucionalidade e arguições de descumprimento de preceito fundamental, propostas pelos demais legitimados perante o Supremo Tribunal Federal, além de ter legitimidade, ele próprio, para propor tais ações perante aquela Corte Suprema.
Emite pareceres ainda em todas as ações penais por crimes comuns e de responsabilidade, em tramitação no Supremo Tribunal Federal; em todos os pedidos de habeas corpus; mandados de segurança contra atos do Presidente da República, das Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, dentre outros; processos de extradição; litígios entre Estado estrangeiro ou organismo internacional e a União, o Estado e o Distrito Federal; causas e conflitos federativos entre a União, os Estados e o Distrito Federal e respectivas entidades da administração indireta; revisões criminais e ações rescisórias dos julgados do STF; reclamações para preservação de sua competência e garantia da autoridade de suas decisões; conflitos de competência entre o Superior Tribunal de Justiça e quaisquer tribunais e entre Tribunais Superiores, ou entre estes e qualquer outro tribunal; execução de sentença nas causas de competência originária do Supremo Tribunal Federal; ações em que todos os membros da magistratura sejam direta ou indiretamente interessados ou aquelas em que mais da metade dos membros do tribunal de origem estejam impedidos; mandados de injunção, quando a omissão na elaboração da norma regulamentadora da Constituição for do Presidente da República ou do Congresso Nacional, dentre outros; e nas ações contra o Conselho Nacional de Justiça e o Conselho Nacional do Ministério Público.
O Procurador-Geral da República é ainda a única autoridade da República que pode propor, perante o Supremo Tribunal Federal, ações criminais contra o Presidente da República, o Vice-Presidente da República, Senadores e Deputados Federais, além dos próprios Ministros do Supremo Tribunal Federal.
Acrescente-se que a importância dos pareceres e da atuação do Procurador-Geral da República e sua influência junto à Corte Suprema, contudo, é ainda maior, pois ele é ouvido previamente, não apenas nas matérias de competência originária do STF, mas também naquelas de sua competência recursal, o que inclui a emissão de pareceres em todos os recursos ordinários de habeas corpus, mandado de segurança, habeas data, e mandados de injunção decididos em única instância pelos Tribunais Superiores, se denegatórias as decisões, e relativos a crimes políticos; e em todos os recursos extraordinários de decisões de tribunais em todo o País que contrariem a Constituição Federal, declarem a inconstitucionalidade de tratado ou lei federal, ou julguem válida lei ou ato normativo do governo local em face da Constituição Federal, ou julguem válida lei local contestada em face de lei federal.
O Supremo Tribunal Federal – perante o qual sempre oficiou o Procurador-Geral da República – foi criado nos primórdios da República, com a adoção, na primeira Constituição republicana, de 1891, da forma federativa de Estado e do sistema presidencialista de governo, segundo o modelo norte-americano. A criação do STF inspirou-se na Suprema Corte dos Estados Unidos, instalada um século antes, em 1790, em cumprimento à Constituição americana de 1787 e nos termos do Judiciary Act de 1789.
O Supremo Tribunal Federal tem sido, desde a sua criação – e o é ainda hoje, em conformidade com a Constituição Federal de 1988 – o guardião máximo da Constituição, das liberdades públicas e da unidade do Direito nacional. Equal Justice under Law (Justiça igual para todos segundo o Direito) é a frase no frontispício da Suprema Corte dos Estados Unidos da América, que inspirou a criação do STF.
Vale destacar, todavia, que o Poder Judiciário – inclusive o Supremo Tribunal Federal – não age por conta própria, isto é, não julga, a não ser que seja provocado pelas partes, por meio de seus advogados, ou pelo Ministério Público, sendo o Procurador-Geral da República o Chefe do Ministério Público Federal, com atuação na Corte Suprema.
É curioso observar que, no início da República, o Procurador-Geral da República era designado pelo Presidente da República dentre os Ministros do Supremo Tribunal Federal, para realizar as atribuições próprias do cargo (Constituição de 1891, art. 58, § 2º).
A Constituição Federal de 1988 estabelece ainda como princípios institucionais do novo Ministério Público a unidade, a indivisibilidade e a independência funcional. A independência funcional é, na verdade, a “alma” do novo Ministério Público, cujos membros são agentes políticos e não meros servidores burocráticos. A diferença em relação aos servidores públicos em geral é que, enquanto estes devem se submeter às ordens dos superiores hierárquicos, não há hierarquia funcional entre os membros do Parquet, que, no âmbito de suas atribuições, atuam e emitem livremente seus pareceres, devidamente fundamentados e sob sua inteira responsabilidade. Assim como os magistrados têm independência para julgar, os membros do Parquet têm independência funcional para opinar e agir, respeitados os recursos processuais cabíveis e a hierarquia administrativa dos tribunais e das chefias imediatas, o Chefe do Poder Judiciário, Presidente do Supremo Tribunal Federal, e o Chefe do Ministério Público Federal, Procurador-Geral da República, e as prerrogativas e atribuições de tais autoridades.
A independência funcional do Procurador-Geral da República, em sua ampla atuação perante o Supremo Tribunal Federal como custos legis (fiscal da lei), titular da ação penal pública e legitimado para as ações de inconstitucionalidade, pois, é assegurada não apenas pelo princípio constitucional estabelecido para o novo Ministério Público, em todos os níveis de atuação, mas também pelo mandato que detém, nos termos da Constituição, não podendo ser demitido livremente pelo Presidente da República, como o são os Ministros de Estado.
Além disso, a Constituição de 1988, pela primeira vez na nossa História Constitucional, assegurou garantias aos membros do Ministério Público – e obviamente ao Procurador-Geral da República – e impôs vedações, ambas análogas às do Poder Judiciário. As garantias são as da vitaliciedade, da inamovibilidade e da irredutibilidade de vencimentos (depois denominados subsídios). E as vedações são as de exercício de atividade político-partidária; do exercício de qualquer outra função pública, salvo uma de magistério; do exercício da advocacia; da participação em sociedade comercial e do recebimento, a qualquer título ou pretexto, de honorários, percentagens, custas processuais, auxílios e contribuições de pessoas físicas, entidades públicas ou privadas.
Tais garantias e vedações – historicamente originárias do Direito Constitucional norte-americano e tradicionalmente asseguradas e impostas apenas ao Poder Judiciário – visam garantir a independência na atuação dos membros do Ministério Público – assim como dos magistrados – sem se submeterem a pressões políticas dos demais Poderes da República, e a garantir a isenção e a imparcialidade no exercício de suas funções institucionais. São, na verdade, garantias de Poder, o que enfatiza a importância que o Constituinte de 1988 quis conferir ao novo Ministério Público.
Note-se que o próprio Presidente da República poderá ser submetido a processo de impeachment, por crime de responsabilidade, nas hipóteses de praticar atos que atentem contra o livre exercício do Ministério Público – e evidentemente do seu Chefe, o Procurador-Geral da República – equiparado, para esse fim, aos Poderes Legislativo e Judiciário e aos poderes constitucionais das unidades da Federação (Constituição Federal de 1988, art. 85, inciso II).
A configuração do novo Ministério Público, na Constituição de 1988, portanto, demonstra que o constituinte, ao conferir aos membros do Ministério Público garantias e impor vedações análogas às da magistratura, pretendeu confirmar a sua condição de magistrados ativos, na visão clássica do jurisconsulto italiano Piero Calamandrei, “que devem ter a combatividade do advogado e a imparcialidade do juiz”. Recorde-se, a propósito, como mencionado acima, que o próprio Procurador-Geral da República, no início da República, era um magistrado designado pelo Presidente da República entre os Ministros do Supremo Tribunal Federal, para exercer as funções próprias do cargo (Constituição de 1891, art. 58, § 2º).
O Procurador-Geral da República, que oficia no Plenário do Supremo Tribunal Federal, composto de onze Ministros, que julgam as matérias mais importantes da competência da Corte, poderá ainda designar Subprocuradores-Gerais para oficiar perante a Primeira e a Segunda Turmas, compostas cada uma de cinco Ministros, para julgamentos sobretudo de recursos extraordinários, agravos de instrumento e habeas corpus. No Plenário, substituirá o Procurador-Geral da República, nas suas ausências e impedimentos, o Vice-Procurador-Geral da República.
O Procurador-Geral da República é ainda o Procurador-Geral Eleitoral, atuando junto ao Tribunal Superior Eleitoral. Nas suas ausências e impedimentos, substituirá o Procurador-Geral Eleitoral o Vice-Procurador-Geral Eleitoral, podendo ainda o Procurador-Geral da República designar Subprocuradores-Gerais da República para, por delegação, oficiarem perante o TSE. E, de acordo com a Constituição e a Lei Orgânica do Ministério Público da União, compete ainda ao Procurador-Geral da República – podendo delegar tais atribuições a Subprocuradores-Gerais da República – propor perante o Superior Tribunal de Justiça ações criminais contra Governadores de Estados e do Distrito Federal; Desembargadores de Tribunais de Justiça, dos Tribunais Regionais Federais, dos Tribunais Regionais do Trabalho e dos Tribunais Regionais Eleitorais; membros dos Conselhos e Tribunais de Contas dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios; e membros do Ministério Público da União que oficiem perante tribunais.
Observe-se, ainda, que a Constituição de 1988, ao criar a Advocacia-Geral da União, retirou do Ministério Público Federal as funções de representação em juízo da Fazenda Pública. Na verdade, tais funções revelavam-se incompatíveis com a independência funcional do novo Ministério Público, na medida em que, enquanto custos legis, tivesse o membro do Ministério Público – inclusive o Procurador-Geral da República perante o Supremo Tribunal Federal – de se manifestar pela ilegalidade de atos da Administração Pública, inclusive do Presidente da República.
Por outro lado, em compensação, a Constituição de 1988, além de preservar as funções clássicas do Ministério Público de custos legis (fiscal da lei) e de titular da ação penal pública, ampliou a missão constitucional do novo Ministério Público, estabelecendo novas funções institucionais, como promover inquéritos civis e ações civis públicas para a proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e outros interesses difusos e coletivos; defender judicialmente os direitos e os interesses das populações indígenas; exercer o controle externo da atividade policial; e zelar pelo efetivo respeito dos poderes públicos, pelos direitos constitucionais e serviços de relevância pública – que incluem a saúde, a educação e os direitos humanos em geral (como o combate à tortura, à violência, ao trabalho escravo etc.), dentre outras funções (Constituição de 1988, art. 129, incisos I a IX).
A Constituição de 1988 estabeleceu ainda que incumbe ao Ministério Público – e especialmente ao Procurador-Geral da República – a defesa do regime democrático, o que, além de ser referência expressa às funções eleitorais do novo Ministério Público, enfatiza o seu relevante papel na defesa da ordem jurídica, das liberdades públicas e do respeito à Constituição.
O Procurador-Geral da República, finalmente, além de Chefe do Ministério Público Federal, é também o Chefe do Ministério Público da União, que inclui o Ministério Público Federal, o Ministério Público do Trabalho, o Ministério Público Militar e o Ministério Público do Distrito Federal e Territórios (Constituição de 1988, art. 128, caput, e § 1º). E a ele compete ainda nomear o Procurador-Geral do Trabalho e o Procurador-Geral do Ministério Público Militar.
O Procurador-Geral da República preside também o Conselho Nacional do Ministério Público e oficia perante o Conselho Nacional de Justiça, a que incumbe precipuamente zelar pelo cumprimento dos deveres funcionais dos membros do Ministério Público e do Poder Judiciário.
